一、自然資源領(lǐng)域與國土空間規(guī)劃領(lǐng)域的發(fā)展歷程

（一）自然資源管理的發(fā)展歷程

自然資源管理經(jīng)歷了從單一資源管理向綜合管理的轉(zhuǎn)變。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制邊界，落實用途管制。2015年，《生態(tài)文明體制改革總體方案》進一步提出構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容的空間規(guī)劃體系。2018年機構(gòu)改革后，自然資源部正式成立，承擔統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責和統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責的“兩統(tǒng)一”職責。“十四五”以來，自然資源管理更加注重系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，通過構(gòu)建“六大體系”，實現(xiàn)了資源保護與利用的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（二）國土空間規(guī)劃體系的演進

國土空間規(guī)劃體系經(jīng)歷了從分散規(guī)劃到“多規(guī)合一”的改革歷程。2017年2月，國務(wù)院印發(fā)《全國國土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》，這是我國首個全國性國土開發(fā)與保護的戰(zhàn)略性、綜合性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。2019年5月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》正式印發(fā)，標志著我國國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)的開始。該意見提出建立“五級三類”（國家級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級五級，總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃三類）的國土空間規(guī)劃體系，并強調(diào)“多規(guī)合一”的改革方向。

2022年，中國首部“多規(guī)合一”的國家級成果——《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021-2035年）》正式印發(fā)實施，形成了我國國土空間開發(fā)保護利用的可持續(xù)發(fā)展的“中國方案”。該綱要以三調(diào)數(shù)據(jù)為底數(shù)，統(tǒng)籌劃定落實耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，優(yōu)化農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間。2024年10月14日，自然資源部、國家標準化管理委員會印發(fā)《國土空間規(guī)劃標準體系建設(shè)三年行動計劃（2025-2027年）》，進一步完善規(guī)劃技術(shù)標準。截至2025年5月，全國省市縣國土空間總體規(guī)劃已基本批復(fù)完成，進入全面實施階段。

二、“十四五”期間兩大領(lǐng)域的主要成就

（一）自然資源管理的主要成就

1.耕地保護與糧食安全：全國耕地面積達到19.4億畝，比2020年增加2800萬畝，黑龍江、內(nèi)蒙古、河南、吉林、新疆等?。▍^(qū)）耕地面積均超過1億畝。通過實施高標準農(nóng)田建設(shè)工程，強化農(nóng)業(yè)科技和裝備支撐，提高了農(nóng)業(yè)良種化水平，為糧食安全提供了堅實保障。

2.生態(tài)保護與修復(fù)：全國林地、草地、濕地、沙化土地面積分別達到42.53億畝、39.12億畝、8.34億畝、25.09億畝。實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)，統(tǒng)籌推進山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理。學(xué)習運用“千萬工程”經(jīng)驗，廣東、浙江等地扎實推進全域土地綜合整治，累計完成整治面積超過1000萬畝，建成了一批宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。學(xué)習運用“廈門實踐”經(jīng)驗，構(gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo治理大格局，治理歷史遺留廢棄礦山240多萬畝，整治修復(fù)海岸線820公里、濱海濕地76萬畝。

3.資源節(jié)約與高效利用：新增建設(shè)用地總量控制在國家下達指標以內(nèi)，存量建設(shè)用地盤活利用取得明顯進展，存量土地占土地供應(yīng)總量比重逐年增加，單位地區(qū)生產(chǎn)總值建設(shè)用地使用面積繼續(xù)下降。海洋資源得到合理有效利用，海洋經(jīng)濟質(zhì)量明顯提升，海洋新興產(chǎn)業(yè)增加值占主要海洋產(chǎn)業(yè)增加值比重持續(xù)提高。

4.確權(quán)登記與產(chǎn)權(quán)制度：推進自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，5個國家公園已經(jīng)完成確權(quán)登記，全國1096個重點區(qū)域完成了確權(quán)登記，為自然資源管理奠定了產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。探索“三權(quán)”分置改革，明確所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實現(xiàn)形式，保障進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。

（二）國土空間規(guī)劃的主要成就

1.多規(guī)合一體系基本形成：通過整合原有分散的8類83種空間規(guī)劃，消除規(guī)劃打架現(xiàn)象，形成了全國統(tǒng)一的開發(fā)保護一張圖。全國省市縣三級國土空間總體規(guī)劃已基本批復(fù)完成，進入全面實施階段。詳細規(guī)劃改革方向逐漸明確，各地面向全域、面向?qū)嵤?、面向存量，分區(qū)分類編制詳細規(guī)劃。

2.核心管控要素剛性約束：生態(tài)保護紅線面積占比超25%，實行城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模總量管控，強化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界對開發(fā)建設(shè)行為的剛性約束，引導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)用地向城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)集中集聚布局。各類城鎮(zhèn)建設(shè)所需要的用地均需納入本市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴展倍數(shù)和規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模統(tǒng)籌核算。耕地保有量穩(wěn)定在18.65億畝。建立“三區(qū)三線”的剛性約束，確保國土空間開發(fā)保護的底線。

3.區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局：落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，立足各地資源環(huán)境承載能力和比較優(yōu)勢，優(yōu)化城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間格局，推動形成“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局、“七區(qū)二十三帶”農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、“三區(qū)四帶”生態(tài)安全格局。支持城市化地區(qū)高效集聚經(jīng)濟和人口、保護基本農(nóng)田和生態(tài)空間，支持農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，支持生態(tài)功能區(qū)把發(fā)展重點放到保護生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品上。

4.數(shù)字化治理能力提升：建立國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，推進“可感知、能學(xué)習、善治理、自適應(yīng)”的智慧規(guī)劃建設(shè)。開發(fā)全國統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)，截至2024年7月，28個省級規(guī)劃和80%以上市縣規(guī)劃已獲批實施。制定多項覆蓋規(guī)劃全流程的技術(shù)標準，填補了空間治理領(lǐng)域多項標準的“空白”。

三、“十五五”時期兩大領(lǐng)域的趨勢與創(chuàng)新方向

（一）“雙碳”目標下的協(xié)同治理

1.目標導(dǎo)向：“十五五”時期，自然資源領(lǐng)域提出““雙碳”協(xié)同機制”，要求碳排放強度較2025年下降。國土空間規(guī)劃將“雙碳”目標全面納入規(guī)劃編制，通過優(yōu)化空間布局、控制開發(fā)強度、提升生態(tài)碳匯能力，推動形成低碳國土空間格局。

2.空間優(yōu)化：在國土空間規(guī)劃中，將碳排放權(quán)和碳匯額度作為錨定物，根據(jù)各地域主體功能的差異性，統(tǒng)籌配置土地發(fā)展權(quán)。城市化地區(qū)以減排為重點任務(wù)，郊野地區(qū)以增匯為重點任務(wù)。通過建設(shè)用地增減掛鉤政策激勵節(jié)地增效與可再生能源用地保障，探索“光伏+生態(tài)修復(fù)”“光伏+農(nóng)業(yè)”等復(fù)合用地模式。

3.評估體系：建立國土空間規(guī)劃碳評估體系，探索基于不同用地空間碳中和潛力的雙評價體系和碳排放約束的國土空間優(yōu)化模式。構(gòu)建流域—城市—社區(qū)多尺度碳排放監(jiān)測評估平臺，實現(xiàn)空間規(guī)劃一張圖與碳管理一張網(wǎng)深度融合。

（二）智慧技術(shù)賦能空間治理

1.技術(shù)框架：自然資源部發(fā)布《國土空間規(guī)劃城市時空大數(shù)據(jù)應(yīng)用基本規(guī)定》，對城市級國土空間規(guī)劃時空大數(shù)據(jù)應(yīng)用提出要求。智慧國土空間規(guī)劃2.0時代聚焦“規(guī)劃編制智能化、審查自動化、實施精準化、監(jiān)管多維化”，依托數(shù)字孿生、AI算法實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)測與自適應(yīng)調(diào)整。

2.數(shù)據(jù)應(yīng)用：通過“一張圖”系統(tǒng)建設(shè)，整合各類空間數(shù)據(jù)，實現(xiàn)規(guī)劃信息的集成和共享。利用大數(shù)據(jù)分析和挖掘技術(shù)，提取規(guī)劃決策的有用信息。建立“空間碼”數(shù)字關(guān)聯(lián)技術(shù)，將自然資源確權(quán)登記與規(guī)劃審批、實施全流程綁定，確保用途管制與產(chǎn)權(quán)管理統(tǒng)一。

3.動態(tài)管理：構(gòu)建國土空間規(guī)劃全生命周期管控體系，對規(guī)劃實施情況進行動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警。建立一年一體檢、五年一評估動態(tài)監(jiān)測機制，實現(xiàn)對國土空間規(guī)劃編制、核查、審批、實施、監(jiān)測、評估、預(yù)警全過程的支撐。

（三）陸海統(tǒng)籌與海岸帶高質(zhì)量發(fā)展

1.戰(zhàn)略定位：將陸海統(tǒng)籌作為國土空間規(guī)劃的重要理念，推動形成“大分散、小集聚”的綠洲城鎮(zhèn)格局，促進沿海地區(qū)陸海協(xié)同發(fā)展。自然資源部、國家發(fā)展改革委等部門聯(lián)合推動海洋生態(tài)保護修復(fù)工程，實施藍色海灣整治行動。

2.生態(tài)保護：通過紅樹林保護修復(fù)、珊瑚礁生態(tài)保護等措施，提升海洋生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性。實施“藍色海灣”整治行動項目，通過海綿城市建設(shè)、分區(qū)分類生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)等舉措，有效提高了濱海城市防災(zāi)能力，增強了生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。

3.資源利用：優(yōu)化海洋資源開發(fā)與利用，推動海洋經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。通過實施紅樹林生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)、退塘還海、濱海濕地水動力提升及生物多樣性保護等舉措，修復(fù)岸線、濱海濕地。